Fiche technique du CNIG n°80


LA MISE A JOUR DU PLAN CADASTRAL



Le plan cadastral dématérialisé constitue une couche de la plupart des systèmes d’information géographique. Aussi, son actualité préoccupe légitimement les utilisateurs de l’information géographique. Or cette actualité découle directement de la mise à jour du plan cadastral, qui n’est qu’un aspect de la mission de conservation de cadastre. Il convient donc de présenter cette mission dans son ensemble.

Bref historique


Malgré plusieurs tentatives antérieures, le cadastre général de la France n’a pris corps que sur la base de la loi du 15 septembre 1807. Le défaut majeur de ce cadastre dit napoléonien résidait dans l’immuabilité du parcellaire. Contrairement à la documentation littérale, qui évoluait pour les besoins de la fiscalité, la partie graphique de la documentation cadastrale, le plan, n’était jamais modifiée.


Au cours du temps, l’intérêt économique de la propriété foncière s’est amoindri au profit de l’entreprise et le morcellement des propriétés et les transactions immobilières ont augmenté. Le plan cadastral a donc progressivement perdu son exhaustivité de la représentation foncière. Cette difficulté a rapidement été identifiée, puisque la loi du 7 août 1850 permet à toute commune de procéder à la révision ou au renouvellement de son cadastre. Mais cette loi ne prévoyait toujours pas de conservation régulière. Il fallut attendre la loi du 17 mars 1898 pour que la notion de conservation apparaisse enfin, cette conservation ne trouvant à s’appliquer que pour les cadastres révisés ou renouvelés des communes s’étant engagées à en assurer le coût.


C’est la loi du 16 avril 1930 qui ordonne la rénovation générale du cadastre de la France et la conservation, aux frais de l’Etat, des cadastres rénovés.


Dans la logique des principes régissant la propriété foncière, qui ne confèrent pas à l’Etat la garantie du droit de propriété, l’Ordre des géomètres-experts a été instauré par la loi n° 46-492 du 7 mai 1946 et a reçu une délégation de service public dans le cadre de la conservation du cadastre.


Enfin, le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière a conduit à modifier les conditions de rénovation et de conservation du cadastre et a amené la publication du décret n° 55-471 du 30 avril 1955.


Les conditions de mise à jour du plan cadastral sont donc définies par les dispositions conjointes des trois derniers textes précités.





Le plan et sa conservation


Le plan cadastral comporte la représentation de différents objets :


De plus, le domaine non cadastré, c’est-à-dire toute partie du territoire non identifiée par un numéro de parcelle (des parcelles pouvant exister sans être représentées sur le plan), doit être considéré comme un élément du plan dès lors qu’il constitue un repère topographique (cours d’eau, voirie …).


Chacun de ces éléments est susceptible d’être créé, modifié ou supprimé par différents moyens selon sa nature ; La grande majorité demande un levé, d’autres une simple constatation sur le terrain, d’autres encore résultent de divers documents transmis à l’administration. La comparaison entre la réalité du terrain et l’état du plan cadastral permet de juger de son actualité. Il s’agit là de l’aspect le plus visible de la conservation du plan.


L’autre aspect, moins visible mais plus fondamental, réside dans l’ensemble des procédures s’appliquant aux changements des différents éléments. Dans certains cas, la seule contrainte relève des tolérances applicables aux levés à grande échelle. Dans d’autres situations, ce sont des règles fiscales ou administratives qui trouvent à s’appliquer. Une grande partie de la conservation du plan est contrainte par les règles du droit de propriété et de la publicité foncière.


La conservation du plan est donc la conjonction d’actions matérielles et de règles législatives ou réglementaires. Aussi, certaines modifications ne peuvent être appliquées sur le plan qu’après un certain délai, tandis que certaines ne seront jamais appliquées du fait du non-respect de règles juridiques.


Les procédures et les acteurs


Trois éléments, sur lesquels les attentes des utilisateurs sont les plus fortes, vont plus particulièrement retenir notre attention.


Le bâtiment


Il s’agit de l’objet cadastral sur lequel pèsent le moins de contraintes. En effet, les bâtiments sont levés par simple constatation. Aucune règle fiscale ne s’applique, les bâtiments sont pris en compte sans qu’il soit besoin de connaître leur propriétaire, leur identification n’est pas garantie, et même la légalité de la construction n’entre pas en ligne de compte. Seule la précision du levé doit permettre de préserver la qualité géométrique initiale de la feuille de plan qui reçoit le bâtiment.


Il semble donc qu’atteindre une bonne actualité en la matière ne doit pas poser de problème majeur Pourtant, c’est en fait dans ce domaine-là que peuvent être constatés les plus gros retards en volume. En effet, la mise à jour du bâti se heurte à trois difficultés majeures :


La parcelle


La parcelle est la description immédiate de la propriété foncière. Sa gestion découle donc directement de la définition du droit de propriété et des mécanismes mis en œuvre pour le garantir et le protéger. Aussi la modification d’une parcelle n’est-elle possible que si l’ensemble des conditions posées par le droit de propriété ont été satisfaites : il s’agit essentiellement de l‘identification certaine des personnes et des biens, et de l’accord des personnes sur la définition et sur la propriété des biens. Ces deux aspects doivent pouvoir être garantis par le respect de procédures formellement définies.


Deux types de modifications existent :



Le domaine non cadastré


S’agissant du domaine non cadastré, la difficulté majeure concerne la voirie. En effet, en diverses occasions, une discordance peut être constatée entre la voirie telle qu’elle existe sur le terrain et sa représentation au plan cadastral. Dans la grande majorité des cas, cette situation provient d’opérations de fait sans portée juridique : chantier après chantier, différents travaux de voirie ont modifié au cours du temps l’ouvrage public qui a progressivement empiété sur les propriétés riveraines, sans pour autant modifier la propriété du sol. Aussi, le plan cadastral est bien conforme à l‘état de la propriété foncière, et il n’y a donc pas de retard du plan cadastral en la matière. Pour que le plan cadastral soit conforme à la réalité de l’ouvrage public, il revient aux propriétaires de ces ouvrages d’entreprendre les procédures permettant de régulariser la propriété du sol. C’est seulement à l’issue de ces procédures que le plan cadastral pourra être modifié.


Les enjeux : moyens et résultats


L’attente de la grande majorité des usagers du plan cadastral est que son actualité soit la meilleure possible. Aussi, la mise à jour du plan cadastral est l’une des missions essentielles du cadastre, que l’administration s’efforce d’améliorer en réduisant ses délais.


Les moyens


La direction générale des impôts dispose de 1500 géomètres au total, répartis entre les 312 services du cadastre (1175) et des structures de renfort départementales (220) ou régionales (105). Environ 40 % de l’activité des géomètres est consacrée à la mise à jour des 590 000 feuilles de plan de la France métropolitaine et des DOM ; ce pourcentage augmente constamment afin d’améliorer le service rendu aux usagers par la DGI. Par ailleurs, d’autres agents interviennent en la matière : les opérateurs, les agents de bureau et les inspecteurs du cadastre. En outre, lorsque certaines conditions sont réunies (superficie de la zone concernée, nombre d’éléments à mettre à jour), les services territoriaux peuvent recourir aux techniques photogrammétriques pour la mise à jour du plan. A cela s’ajoute un investissement continu en matériel informatique et topographique.


En termes d’organisation, d’importantes évolutions ont eu lieu ces dernières années. Pour répondre au mieux aux besoins locaux, le pilotage de la mission topographique a été déconcentré vers les directions des services fiscaux, et des emplois de géomètres ont été transférés de l’échelon régional aux services départementaux. De plus, chaque directeur des services fiscaux établit un plan d’action topographique départemental biennal, en tenant notamment compte des besoins des usagers, qui peuvent être recueillis au sein des comités départementaux de l’information géographique (CDIG).


Ces plans d’actions concrétisent les orientations nationales retenues par l’administration centrale du cadastre. La première d’entre elles concerne l’accélération de la mise à jour du plan, avec un objectif national de délai d’un an en zone urbaine (communes de plus de 2000 habitants) ou semi-urbaine (communes de moins de 2000 habitants mais dont l’habitat est en extension : lotissements en périphérie du bourg, ZAC …), de deux ans en zone rurale et exceptionnellement de trois ans pour des zones particulièrement peu affectées par des changements.


Perspectives


Au printemps 2003, le délai de mise à jour du plan cadastral, en moyenne nationale, s’élevait à 18 mois. Evidemment, certaines communes sont beaucoup plus à jour, tandis que d’autres ont un retard plus élevé si elles ne sont pas parcourues annuellement.


Plusieurs évolutions permettent d’envisager une amélioration.


La dématérialisation complète du plan cadastral offre de nouvelles possibilités, notamment en facilitant la superposition du plan avec d’autres bases de données géographiques, pour mieux connaître les changements à prendre en compte, et donc, pour mieux programmer les déplacements des géomètres en limitant les pertes de temps. Ainsi, la DGI examine la possibilité d’exploiter les orthophotographies de l’IGN pour deux finalités : la détection des changements et la mise à jour directe du plan cadastral à certaines échelles. S’il est vain d’envisager une prépondérance de cette méthode pour la mise à jour directe compte tenu d’une actualisation des orthophotographies tous les 5 ans seulement, des gains importants sont attendus pour détecter les modifications notamment dans les zones accusant un retard important.


Une autre évolution repose sur les usagers institutionnels que sont les collectivités territoriales, les administrations et les professionnels. Ces utilisateurs produisent et détiennent des plans qui, soit directement, soit accompagnés de travaux complémentaires, peuvent contribuer à mettre à jour le plan cadastral ; sont visés essentiellement les plans de levé de bâtiments ou d’infrastructures. D’une façon générale, la récupération des plans à grande échelle produits en dehors de la DGI est fortement souhaitée.


Enfin, à plus long terme, l’utilisation d’images satellitaires permettra sans doute une meilleure détection des modifications, voire, dans certains cas, une mise à jour directe du plan cadastral, selon l’échelle du plan, la précision de la photo et la nature de l’élément.









Pour en savoir plus 


Contacter :


la DGI Sous direction des affaires foncières – Bureau F1

tél : 01 53 18 09 25

mél : bureauf1-plancadastral@dgi.finances.gouv.fr



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